Gerencia, salud y medio ambiente (página 2)

Algunas reformas se basan sobre el mito de que la
actual evaluación
de riesgos
utiliza métodos
qué exageran los riesgos, con un alto costo para la
sociedad. En
mi opinión, la evaluación de los riesgos corre el
peligro que se le omita el otorgamiento de certificación
de disciplina
científica. A veces, los asesores en gerencia de
riesgos se sienten como químicos que consideran que su
campo profesional finalmente iba a ser formalmente reconocido
para luego descubrir, en la práctica, que el gobierno, en
realidad, se estaba preparando para
imponer a la alquimia como una ciencia de
estado.
La idea de que la evaluación de riesgos sea exageradamente
conservadora apareció por primera vez, hace una
década, en algunos artículos académicos, con
títulos como los siguientes: "Los Peligros de la
Prudencia: ¿Cómo las Estimaciones Conservadoras
Distorsionan a las Regulaciones Legales?". Muchas figuras
públicas han adoptado esta posición. Stephen
Breyer, ahora Juez de la Corte Suprema de Estados Unidos,
en su libro
"Rompiendo al Círculo Vicioso", editado en 1993, argumenta
que hay un deseo público irracional de temerle a lo peor y
que los estimadores de riesgos aúpan a ese temor.
Él concluye su obra señalando que muchos de los
riesgos grandes, conforme a las estimaciones del gobierno, son en
realidad "risiblemente pequeños".

En otro pasaje de su obra, como ejemplo, Breyer narra la
historia de una
compañía de New Hampshire que ha sido ordenada, por
instrucciones directas de la "EPA", a desembolsar 9 millones de
dólares para limpiar un "sitio de desechos", a objeto de
que los niños
puedan "comer, ahí, tierra por 245
días al año", aún cuando el lugar referido
es, por definición práctica, un pantano.
Muchos en el Congreso estadounidense creen que anécdotas
como éstas son correctas e ilustrativas. En respaldo a la
reforma legal de la ley que el Sr.
Breyer, Senador Bob Dole, Senador J. Bennett Johnston
(demócrata por Louisiana) arguyen que "las agencias
federales del presente no están usando una "buena ciencia"
y que sus regulaciones son desastrosas". La Ley Dole-Jonhston, al
igual que la sancionada con anterioridad por el Congreso,
resolvería los problemas
planteados, a través del establecimiento de un marco de
trabajo para
los asesores de riesgos sobre como estimar dichos riesgos. Los
procedimientos
"conservadores" antes aludidos, que hoy día utilizamos,
serán reemplazados por aquellos que coadyuven a alcanzar
el "mejor estimado". Consecuentemente, ésto implica que
los reguladores sólo se concentrarán en los riesgos
a los que una "persona promedio"
está expuesta. Según la modificación a la
ley ya explicada, de igual modo habría que calibrar
diferentes teorías
en cuanto a la evaluación de los riesgos, procurando
promediar los resultados en conjunto (no obstante, que la Ley
tiene como mandato escoger a la teoría
más "plausible", sin importar que los resultados obtenidos
estén, en la realidad, por debajo del
promedio).

La generación del "mejor" o del más
"plausible" estimado de riesgo aparenta
ser, en principio, el resultado del sentido común que
todos debemos proponernos seguir.

¿Es éste realmente el propósito?
Para decidirse, Ud. necesita contestar dos preguntas que los
críticos de la actual "ECR" se harían. Primero,
¿cuál es la evidencia a evaluar, aparte de la
anécdota del Juez Breyer, de que los estimados de los
riesgos de hoy se sesgan hacia una metodología excesivamente conservadora? En
segundo plano, si los estimados de riesgos están realmente
sesgados hacia una metodología conservadora, la
difícil solución al serio problema social que se
requiere es compatible con el estimado verdaderamente
"mejor"?
Vamos a abordar a la primera interrogante. Los insto a que
pensemos acerca de cuál es el significado de proteger a la
"persona promedio" del "riesgo promedio". En lo que a riesgos
concierne, la gran mayoría de los individuos no son el
promedio, variando su grado de exposición
a los riesgos notablemente, así como en su susceptibilidad
a la
contaminación (tal como podría variarse el peso
del cuerpo).

¿Dirían Uds. que una escalera para una
persona de 63 kilogramos es la "mejor", mientras otra
podría soportar a una persona de 90 kilogramos se le
consideraría como un ejemplo fútil y parcializado
hacia una actitud de que
"es mejor estar seguro que estar
lamentando los imponderados?." La respuesta a ésto es
probablemente "NO". Empero, cuando la OSHA calcula el riesgo de
un trabajador que labora en la misma industria y
respira los mismos contaminantes por un lapso de 40 años,
quizá el doble del promedio nacional de Estados Unidos,
entonces se le acusa de aplicar una "mala ciencia". Por lo tanto
la "EPA", cuando evalúa el riesgo de los pesticidas
residuales en los jugos de manzana, bajo la asunción de
que los niños son más vulnerables que los adultos y
consideran que éstos últimos llegan a beber hasta
tres vasos de jugo al día (aún cuando el promedio
de la población bebe menos que uno vaso),
nosotros diseñamos regulaciones para proteger a la persona
promedio, constituyéndose en presunta justificación
para el asesor de riesgos, nosotros podríamos dejar de
proteger (la salud), adecuadamente, a
segmentos numerosos de la población.
¿Estaría esta práctica, de veras, muy
comprometida con la "buena ciencia"?

Luego, está la pregunta de cuánto
costaría determinar el valor de un
"riesgo promedio". Todos los estimados de riesgos involucran a la
incertidumbre.

Por ejemplo, cuando Ud. procura estimar, a partir de
estudios de laboratorio y
de epidemiología, cuán potente un
carcinógeno puede llegar a ser, y partiendo de la premisa
de que Ud. es honesto consigo mismo, obtendrá toda una
gama de respuestas. Escoger el valor promedio a partir de una
gama de resultados no es más científico que la
instrumentación de otras alternativas.
Todas las escogencias son juicios de valor en lo concerniente a
que ellas impactan al equilibrio
entre la salud y los costos
económicos, infraestimando al riesgo y a los costos de la
supraestimación. El proceso de la
"escogencia imparcial del promedio", tal como suena, meramente
implica que esos costos son exactamente iguales, lo cual es real
y absolutamente una gran parcialidad.
Permítanme explicarme con otra analogía. Suponga
que a Ud. le dicen que la cantidad promedio de tiempo que
necesita para llegar al aeropuerto desde su casa es de 20
minutos, pero, en la realidad, este trayecto podría tomar
de 5 a 80 minutos.

Si Ud. prefiriera llegar con 4 minutos de tardanza a su
avión, en vez de arribar al aeropuerto con 5 minutos de
adelanto, entonces Ud. debe guiarse por el tan llamado "promedio
estimado". Pero para aquellas personas que consideran perder el
avión (o permitir que la polución cause decesos
innecesarios) como más adverso que esperar por algunos
minutos adicionales (o malgastar algún dinero en el
extremadamente estricto control de la
polución), se requiere un estimado aún más
prudente. Los asesores de riesgos tradicionalmente se concentran
en el "razonablemente peor escenario". Ellos procuran darse a si
mismos más que una oportunidad de sobrestimar al riesgo
con la finalidad de estar razonablemente seguros de que
los riesgos no serán subestimados.
Si, en lugar de promediar los variados estimados de riesgos,
simplemente optamos por considerar los estimados "plausibles"
entre todos, estaríamos en peores condiciones.
¿Cómo decidimos cuál de los dos
métodos es el más "plausible"? La respuesta
sería, acaso, a través del conocimiento
del voto de varios expertos en el área. Supónganse,
si se me permite compartir con Uds. otra analogía, que un
huracán se aproxima a las costas de Florida, teniendo, por
consiguiente, en la balanza dos teorías sobre las
posibilidades y las probabilidades del comportamiento
de tal movimiento
eólico. Un cuarenta por ciento de los expertos reconocidos
creen que una tormenta se dirigirá a la costa y
desembocaría en la ciudad de Miami, mientras que el otro
sesenta por ciento cree que se desvanecería en el
océano. En consecuencia, deberíamos decidirnos por
la última teoría, ya que es más "plausible",
y, por ende, omitir alertar a la ciudad de Miami.
Bajo esta óptica,
la evaluación de los riesgos refleja más que el
simple "promedio del riesgo" para "la persona promedio" y que son
resultados tanto conservadores como también plausibles,
comenzando a procurarse el indispensable sentido común. De
hecho, son las bondades del sentido común que nuestra
sociedad ha aplicado cuando está confrontada con otros
problemas, logrando o el éxito o
una gran aproximación a él.

Tratamos con amenazas inciertas apoyándonos en la
prudencia. Ésta es una de las razones por la cual no
había un clamor de condición automática de
"ser acertados" en cuanto a la exacta probabilidad de
una agresión soviética durante la guerra
fría. En cambio, se
actuó basados en la posibilidad razonable de que la
amenaza sería suficientemente seria para merecer una
respuesta realmente onerosa. Reconocemos que los individuos, cada
día, varían con respecto a las expectativas del
promedio cuando construimos puertas lo suficientemente grandes
para personas cada vez más altas y escaleras para personas
cada vez más pesadas (sin embargo, no es éste el
caso de polarizarnos al otro extremo y, por ejemplo, construir
puertas y escaleras para personas de 2,5 metros y 180 kilogramos,
respectivamente).
Se le ha dado mucha importancia a la idea de que el "mejor
estimado" nos guiará al camino natural de regulaciones
"objetivas" o propias al sentido común. Sin embargo, la
gran ironía del actual debate es la
sorprendente falta de evidencia confiable sobre la cual las
evaluaciones de riesgos de hoy día se sesgan hacia una
tendencia altamente conservadora. Se ha convertido en un diario
quehacer la subestimación de los experimentos con
animales, por
parte de los asesores de riesgos especializados, a la hora de
evaluar carcinógenos presuntivos.

Los críticos de los asesores de riesgos dicen
que: "se incrementen las dosis de químicos en los ratones
de laboratorio" y, por su puesto, veremos cómo la
ocurrencia del cáncer es sobrestimada en personas cuyas
exposición a tales químicos es mínima.
¿Pero cuál es la realidad fáctica? En 1988,
un equipo de científicos en Louisiana trató de
investigar, mediante la comparación sistemática de
los resultados en los animales estudiados con los mejores
análisis disponibles de
epidemiología del cáncer, concentrándose
ellos en la exposición a carcinógenos en el lugar
de trabajo. Los investigadores consideraron a todos los 23
carcinógenos conocidos, incluyendo al benzeno, clorhidrato
de vinil y asbestos, análisis para el cual se
utilizó una matriz
cuantitativa de comparaciones. Estos investigadores concluyeron
que, en promedio, el número de decesos humanos
pronosticados en función a
los estudios practicados a los animales sólo
excedía, muy levemente, al nivel real de fallecimientos.
Adicionalmente, por el orden de 23 estudios practicados a
animales subestimaban los daños perjudiciales, en general,
para las personas.
Recientemente, un estudio de 24 casos ha dramáticamente
ilustrado lo absurdo de descartar los resultados en las pruebas
realizas con animales. En 1990, la OSHA estaba preparada para
regular un gas tóxico
en una medida al 1,3, para la producción de gomas sintéticas. Los
estudios con animales han predicho que los humanos expuestos a
este gas tienen 8 probabilidades entre 1.000 de desarrollar
cáncer por esta causa (la derivada a la exposición
al gas tóxico en cuestión). La OSHA deseaba reducir
el límite permitido del gas tóxico de la referencia
de 1.000 a 2 unidades de medida. Luego, a comienzos de los
noventa, una serie de artículos académicos y
editoriales aparecieron denunciando a esta iniciativa
gubernamental como excesiva, en base de que los resultados
obtenidos con ratones de laboratorios eran irrelevantes para los
seres humanos. Para salvaguardar su credibilidad, la industria
del plástico
continuo los estudios epidemiológicos con sus propios
trabajadores, expuestos al gas tóxico antes
aludido.

Hace algunos meses, los resultados preliminares de los
estudios, por cuenta de los industriales, parecen sugerir que su
fuerza
laboral
había desarrollado un nivel de cáncer que era
cónsono con los resultados y las predicciones obtenidos a
partir de los estudios con animales. Ahora, la industria del
plástico, los sindicatos
respectivos y la OSHA están exigiendo, con carácter de urgencia, que se decrete una
regulación inmediatamente, que permita reducir el nivel
del explicado gas tóxico a un 50% menos de la cantidad
sugerida en el mejor escenario, representando a la mitad de lo
que originalmente fue propuesto. Si se hubieran considerando,
hace seis años, los estudios practicados a animales, se
hubieran prevenido algunos casos de cáncer.
Para estar seguros en sus prácticas, la mayoría
de los asesores de riesgos hacen asunciones que tienden a
exagerar los riesgos Por ejemplo, estas personas acostumbran
asumir que las unidades expuestas (personas, animales, etc.)
están confrontadas con el riesgo de los
carcinógenos las 24 horas del día en vez de
considerar 8 horas al día. La legislación pendiente
permitiría que los tribunales desafíen a cualquier
regulación que se fundamente en las asunciones aquí
explicadas, con base en que estas asunciones introducen
sobre-estimaciones de exposición al riesgo. No obstante,
docenas de asunciones están asociadas a la
evaluación de riesgos y los críticos tienden a
ignorar aquellas asunciones que nos son adversas, sino por el
contrario favorables. Por ejemplo, los toxicólogos
rutinariamente sacrifican ratones de laboratorio con una edad de
24 meses.

Esta edad en los animales a prueba no es compatible (o
equivalente) con un ser humano de unos 70 años de edad. El
estadístico británico, Richard Peto, ha demostrado
que, si ellos esperaran que los animales murieran por causas
naturales, llevando la cuenta de todos los tumores producidos por
sustancias de prueba, sus estimados de generación de
carcinógenos podría crecer exponencialmente.
Después de todo, nadie todavía ha tenido
éxito en detectar una parcialidad sistemática en
los actuales procedimientos de evaluación de riesgos,
salvedad hecha del deseo, no siempre satisfecho, de proteger a
las gentes que no están dentro de las aristas de los
promedios. Vale decir que estas gentes representan a la gran
mayoría de los casos, como ya lo explicara con
anterioridad. Algunos de las historias más llamativas
acerca de riesgos absurdamente exagerados son, sin duda, ciertas.
La evaluación de riesgos es difícil e, incluso, lo
es para profesionales maduros y con muy buenas intenciones, que,
de vez en cuando, también podrían ser sorprendidos
por los resultados obtenidos. En todo caso, la gran
mayoría de las anécdotas no arrojan, en la
práctica, elementos de información que sirvan para arbitrar
fórmulas de precaución. Como ilustración, veamos el caso de "Alar", el
regulador de crecimiento utilizado por los productores de
manzanas, quienes se retiraron del mercado en 1989
cuando la Agencia de Protección Ambiental ("EPA") los
sometió a una prohibición. Este caso, en
particular, se ha convertido en una acción
muy notoria como muestra de lo que
representa la sobre-celosa regulación citada. En 1991, un
estudio practicado en animales por "Alar", detectaba que
ésta causaba tantos tumores como la "EPA" había
asumido y con dosis aún menores.
Asimismo, podría considerarse la fábula de "los
niños que no comen tierra en el patio" en New
Hampshire De hecho, el sitio de desechos tóxicos no
estaba propiamente en el pantano, estaba, más bien, en una
tierra al aire libre y
suburbanizada. No obstante, la tierra
estaba zonificada para ser urbanizada en su momento. Tampoco la
"EPA" asumió, como el Sr. Breyer lo implicaba, que "los
niños llevaran tierra a sus bocas 245 días al
año" cuando entonces terminó ordenando un trabajo
especial de rescate ambiental. Se estaba asumiendo que las
cantidades de contaminantes encontrarían, inevitablemente,
una forma de permear a los niños con sustancias
tóxicas contenidas en la tierra con la que estarían
jugando.

Los estudios de toxicidad sugieren que las cantidades de
sustancias nocivas detectadas serían suficiente para poner
a los niños en cuestión ante un nivel inaceptable
de riesgo. ¿Valió la pena el trabajo de
recuperación ecológica con un costo por el orden de
9 millones de dólares, considerando cuán
difícil es procurar fondos, hoy día, para un
sinnúmero de problemas
sociales? No estoy seguro, pero la responsabilidad, si alguna existiere, reposa en
las capacidad de respuesta con que nos provea la
evaluación de riesgos, y no la respuesta genérica
que la ciencia per
se nos pueda facilitar.
Obviamente, si la limpieza solamente hubiera costado US$ 9.000,
el Juez Breyer no hubiera, presumiblemente, accionado de la
manera que lo hizo si se hubiera requerido una suma, más
bien, de US$ 9 billones y la "EPA" se hubiera interesado en otros
riesgos ambientales. A fin de tomar decisiones comprometidas con
la respectiva costo-efectividad, obviamente Ud. necesita conocer
los costos y los beneficios de la acción que Ud.
está contemplando tomar. El Congreso de los Estados Unidos
ahora está considerando la prescripción de una
docena de reglamentaciones atinentes a la evaluación de
riesgos, sin aludir, en forma alguna, los problemas del
análisis del costo propiamente dicho. Sin duda, calcular
el costo de la economía de las
regulaciones de salud o ambientales es tan difícil como
pleno de incertidumbres en la evaluación de los propios
riesgos. Por otra parte, la evidencia de que los costos, de
facto, son rutinariamente exagerados mucho más
contundentemente que la evidencia sobre la vigencia de los
riesgos propiamente dichos.
Medir el costo directo que una compañía tiene
para cumplir con la regulación es la parte fácil de
la evaluación de costos, acción que muchas
veces es equivocada por los asesores de riesgos. Los asesores de
riesgo, por lo general, están obligados a estimar el
preció tecnológico aún antes de que se
produzca el requerimiento de instrumentar las correspondientes
tecnologías. Es decir, los oferentes de tecnologías
han encontrado algunas facilidades para reducir sus precios antes
de que los usuarios hayan aprendido a cómo usarla
eficientemente o antes de que cada uno de los grupos haya
desarrollado formas enteramente nuevas para dar el cumplimiento
tecnológico. En ciertos casos, bajo peor escenario, las
agencias reguladoras deben, frecuentemente, confiar parcialmente
en ingenieros de las compañías reguladas por ellos
mismos en cuanto a lo que se refiere a los estimados de costos.
Esos ingenieros (empleados) están obviamente contrapuestos
a realizar subestimaciones de los costos para sus
compañías.

Anecdóticamente, las agencias reguladoras tienen
la misma aversión: si los costos son sobrestimados, ellos
serán menos vulnerables en un tribunal para accionar sobre
las bases de haber incorrectamente declarado una
regulación económicamente factible.
Por todas estas razones, los costos directos tienden a ser
sobrestimados cuando son, por primera vez, implementados. Como
ejemplo, uno de los más onerosos programas de la
"EPA" involucra el control de emisiones de óxido de
nitrógeno provenientes de fábricas y plantas
eléctricas. Los fabricantes de los equipos de control de
emisiones recientemente reportaron de que ahora cuesta entre un
quinto y un medio la cantidad que los reguladores inicialmente
habían estimado. En un estudio exhaustivo muy reciente, la
ahora extinta "Oficina de
Evaluación Tecnológica" de los Estados Unidos
examinó los costos de siete programas medulares de
regulación bajo mandato de la OSHA. En ningún caso,
las compañías han erogado cantidades superiores a
las predichas por la OSHA y en cinco de siete casos dichas
compañías han gastado sustancialmente menos.
Además, el costo del cumplimiento de las regulaciones
sólo es el comienzo de la historia. Cuando la OSHA
reguló al clorhidrato de vinil, un carcinógeno
utilizado en la producción del plástico, los
controles fueron muy costosos, pero ellos se pagaron por si
mismos mediante el incremento de la cantidad de productos
valiosos recuperados. Cuando se reguló al polvillo de
algodón, se controló que existiera
una economía de cientos de miles de trabajadores que
padecieran enfermedades en los
pulmones, al mismo tiempo que se ayudaba a modernizar y
revitalizar a la cada vez más declinante industria textil
de los Estados Unidos.

El caso de "Alar" es otro ejemplo de una mala
presentación de un estimado subcalculado. Mientras mucho
productores de las manzanas, especializados en dos variedades,
dependen al máximo de "Alar", "Red Delicious" y "McIntosh",
sufrió inclemencias económicas por un número
de años antes de su retiro. En consecuencia, agricultores
de otras variedades de frutas experimentaron un incremento
exponencial en sus ventas. En
términos generales, la demanda de los
consumidores de manzana, así como la rentabilidad
de la respectiva industria, prácticamente se ha duplicado
desde que se dejó de utilizar el químico
carcinógeno. Las pérdidas incurridas por
agricultores no desaparecieron, ya que ésta no es toda la
historia. Algunos sectores de una industria regulada puede, en la
realidad, beneficiarse de las regulaciones, así como es el
caso de otras industrias como
la de equipos de control de la polución, la cual no
está usualmente enfocada hacia métodos
económicos para el análisis de costos.
Los economistas tienen más de dos siglos utilizando
esos métodos, pero todavía dichos métodos no
son muy prácticos. ¿Por que, entonces, muchos
economistas son tan impacientes y desatinados en sus
apreciaciones para con los asesores de riesgos? El estudio
más reciente en evaluación de riesgos, un esfuerzo
realizado por dos expertos a lo largo de tres años,
seleccionados por la Academia Nacional de Ciencias de
los Estados Unidos, arribó a la conclusión de que
"los métodos de evaluación de riesgos son
fundamentalmente correctos, no obstante las críticas con
frecuencias presentadas" Si los miembros del Congreso que ahora
están tratando de re-escribir esos métodos por
órdenes políticas
estuvieren al tanto del estudio antes mencionado, ni siquiera
dichos miembros estarían impresionados.

La práctica de la evaluación de los
riesgos, como lo mencionara al comienzo, es tan relativamente
joven que todavía podría ser severa e
injustificadamente desdeñada por un grupo de
calificados profesionales de visión enconada
(sobre-especializada).

Para realizar evaluaciones de riesgos, uno necesita
tener un conocimiento básico acerca de toxicología, química ambiental,
estadísticas, fisiología y otros campos de
especialización. Los especialistas abundan en la
mayoría de cada una de las especialidades, pero ellos
tienen graves dificultades comunicándose con sus
contrapartes de otras especialidades, pero estos especialistas
también tienen dificultad en comunicarse con los
especialistas de su propia área, y, entre tanto, los tan
necesarios generalistas escasean en demasía.

Hay un punto sobre el cual yo estoy de acuerdo con el
Juez Breyer, por ejemplo, él sugiere la creación de
un grupo altamente profesional y de funcionalidades cruzadas, que
se especialice en los riesgos y que se rote a través de
las diferentes oficinas regulatorias, el poder judicial,
las oficinas del congreso, para ayudar a mejorar el campo de la
Evaluación de los Riesgos y que está mejora se
compatibilice con las creciente expectativas de la
población.
Mientras tanto, no le podemos requerir a la evaluación de
riesgos mayor cantidad o calidad de las
que nos puede ofrecer, particularmente de caras a la "dinámica de los cambios", a la
aceleración de ésta y al aparentemente
súbito arribo del Futuro a nuestro Presente. Sobre todo,
no deberíamos pretender la promoción de la llamada "buena ciencia"
cuando realmente estamos impulsando a la ideología política, llegando a
un punto convergente de que una regulación gubernamental
menos, especialmente en donde estén la salud y el medio ambiente
involucrados, siempre es un avance. No se trata de que exista
algún juego
pernicioso con los juicios de valor. En realidad, la
evaluación de riesgos puede prescindir de los juicios de
valor. Solamente se trata de que esos juicios de valor deben ser
explícitos y no permitírseles que actúen
como la encubierta de la objetividad. Aquí les ofrezco mis
valores, los
primeros que me impulsaron hacia esta actividad profesional desde
los inicios.

Creo que la evaluación de riesgos, tal como es
hoy día practicada y continuamente mejorada, puede
ayudarnos a proteger nuestra salud y el ambiente
más económica y eficientemente,
previniéndonos de innecesarias lesiones corporales,
enfermedades y la
muerte.

Opino que cualquier sociedad que se preocupe acerca de
cuán importante es salvar una vida o proteger su ecosistema. La
genuina y "mejor" evaluación de los riesgos es una
práctica que incentiva a que los centros decisiorios sean
honestos acerca de las incertidumbres, llevando a efecto medidas
inteligentes y humanas para revertir las incertezas.

Andrés Eloy
Agostini